¿Qué debe tener en cuenta si es citado por una entidad pública, con quien tiene celebrado un contrato, en el que se le informa de un posible incumplimiento de sus obligaciones contractuales?
Los artículos 17 de la Ley 1150 de 2007 y 86 de la Ley 1474 de 2011 consagran la facultad y procedimiento para que una entidad pública contratante declare que el contratista se encuentra incumplido en sus obligaciones contractuales e imponga sanciones y multas al contratista. Así mismo le otorga la facultad de declarar la caducidad del contrato cuando exista un incumplimiento grave que pueda conllevar a su paralización.
Pese a las referidas normas especiales que regulan ese tipo de procedimientos, las autoridades deberán adelantar dicho procedimiento a la luz de, entre otros principios, los consagrados en la Constitución Política, el debido proceso, la igualdad, imparcialidad y buena fe (art. 3 del CPACA). En igual sentido, el artículo 17 de la Ley 1150 señala que el debido proceso será principio rector de las actuaciones sancionatorias en materia contractual. Bajo tales consideraciones, el Consejo de Estado ha dispuesto que, si bien el legislador estableció un procedimiento especial para la declaración de incumplimiento y la imposición de multas y sanciones en el marco de la ejecución de contratos públicos, los vacíos que en este se hallen deben suplirse con las previstas para el procedimiento sancionatorio general; persistiendo las lagunas, deberán llenarse con las contempladas para el procedimiento administrativo general en la primera parte del CPACA (Consejo de Estado, C.P.: Jaime Orlando Santofimio, Expediente 39477, sentencia de 21 de marzo de 2012 y Consejo de Estado, C.P.: Enrique Gil Botero, Expediente 20738, sentencia del 22 de octubre de 2012).
A la luz de lo antes expuesto, aunque la norma no prevea un término para la citación a la audiencia al procedimiento sancionatorio este debe ser un término razonable que permita al contratista el debido ejercicio del derecho de defensa. Cuando el artículo 86 de la Ley 1474 señala que la audiencia será a la mayor brevedad posible, ello no puede dar lugar al desconocimiento al derecho a preparar una debida defensa técnica. La razonabilidad dependerá del tipo de contrato, su duración, la naturaleza de las obligaciones presuntamente incumplidas y la de los cargos, así como la extensión de ellos, que se formulan en la citación.
En cuanto a la presentación, práctica y contradicción de las pruebas se refiere, la autoridad debe procurar la libertad de medios probatorios, así como la admisibilidad de la mayor cantidad de pruebas útiles que permitan la averiguación acerca del presunto incumplimiento. Cuando se trate de verificar la ocurrencia de hechos que requieren especiales conocimientos científicos, técnicos o artísticos, el medio de prueba debe ser técnico como podría ser la prueba pericial. Si bien el supervisor o interventor pueden ser soporte técnico de las entidades y son sus informes los que sirven a la apertura del procedimiento sancionatorio, estos per se no son suficientes para dar lugar a la imposición de multas y sanciones; para que dichos informes sirvan como prueba útil, conducente e idónea, deben -como lo haría un perito- explicar los procedimientos, exámenes, métodos, experimentos e investigaciones efectuados para llegar a las conclusiones sobre el presunto incumplimiento del contratista.
Tampoco puede perderse de vista que en materia administrativa sancionatoria también deben observarse los principios de legalidad de las faltas y de las sanciones, de presunción de inocencia, de no reformatio in pejus y non bis in idem (numeral 1, artículo 3 del CPACA). En virtud del principio de presunción de inocencia, la carga de la prueba de la existencia de la obligación contractual y del incumplimiento o del supuesto de hecho que da lugar a la imposición de la multa o sanción, está a cargo de la entidad contratante. De ahí que el informe del supervisor o interventor no implique la inversión de la carga de la prueba, sino un elemento más más dentro del material probatorio que debe ser valorado de manera individual y conjunta por la autoridad. Por ende, si no se logra probar con cierto grado de probabilidad la existencia del incumplimiento, la entidad deberá abstenerse de declararlo y de imponer multas o sanciones.
En este tipo de procedimientos la administración actúa como parte del contrato y juez sobre el incumplimiento contractual. Por ello, en consecuencia con lo antes expuesto, el acto administrativo que declare la existencia de un incumplimiento e imponga multas y sanciones deberá estar debidamente soportado y motivado con base en la pruebas debidamente practicadas durante el procedimiento. Si bien la administración tiene un cierto grado de discrecionalidad en la aplicación de las normas de derecho administrativo, debe procurar el cumplimiento de los principios arriba enunciados y sobre todo que al administrado se le garantice plenamente el derecho de defensa y contradicción.
Ante la vigencia actual de la Emergencia Sanitaria declarada en virtud de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, las audiencias programadas en este tipo de actuaciones pueden ser realizadas utilizando medios electrónicos, y debe garantizarse tanto al contratista como a las compañías aseguradoras del contrato su acceso. En todo caso las actuaciones deberán quedar registradas por la entidad. Esto será fundamental para que el contratista pueda volver a las actuaciones adelantadas para, por ejemplo, interponer los recursos a que haya lugar.
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Referencias:
- Consejo de Estado, C.P.: Jaime Orlando Santofimio, Expediente 39477, sentencia de 21 de marzo de 2012 y, Enrique Gil Botero, Expediente 20738, sentencia del 22 de octubre de 2012.
- CPACA
